20 лет новой системе технического регулирования в РФ

Почему возникла необходимость разработки специального федерального закона РФ «О техническом регулировании», каковы цели и задачи закона в осуществлении реформ? Можно выделить три основные группы причин для разработки закона:

• политические
• экономические
• технические

Рассмотрим их кратко.

Политические причины

Достижение современного передового уровня экономики невозможно без должного функционирования системы технического регулирования в стране. Изменение политической системы в стране, переход от плановой к рыночной экономике, встраивание страны в международную торговую систему (ВТО) потребовали реформы технического регулирования и принятия специального закона.
Как государство СССР был большим производителем и единственным субъектом в области технического регулирования.
Другой частью были потребители.
Советская система технического регулирования и стандартизации на своем этапе вполне справлялась с поставленными перед ней задачами и считалась одной из лучших в мире, она заслужила большое уважение и признание среди специалистов. Система была жесткой, несоблюдение требований стандартов считалось уголовным преступлением, о чем сообщалось на каждом печатном издании государственного стандарта.
К концу 80-х годов в СССР существовала всеобъемлющая система государственных стандартов во всех отраслях народного хозяйства, в том числе и в строительстве.
Строительство и промышленность строительных материалов были ориентированы на типовые здания и сооружения: жилые, общественные, промышленные. Соответственно, вся продукция строительства – здания и сооружения, за исключением уникальных, – выпускалась по типовым проектам с использованием типовых стандартизованных материалов и изделий заводского изготовления.

Экономические причины

Переход от плановой, нормативной экономики к рыночной потребовал создания новых инструментов управления и регулирования.

Технические причины

В стране стали активно внедряться новые материалы и технологии взамен материалоемких, рассчитанных на массовый валовый выпуск продукции.
Применение новых технологий не было предусмотрено действующими нормативными документами и требовало разработки соответствующих документов, регулирующих производство и обращение продукции на рынке. Это существенно тормозило развитие экономики в новых условиях.
Таким образом, реформа назрела, старый институт технического регулирования требовал модернизации.
Но различные отрасли экономики находились в разной степени готовности к реформе. Существовало и противодействие реформе в различных структурах.
Начатая реформа была направлена прежде всего на то, чтобы обеспечить на формируемом в стране рынке достижение необходимого баланса между интересами потребителя и изготовителя. Кроме того, была поставлена задача создать условия для полноправного участия страны в международной торговле и разделении труда.
Для подготовки реформы была создана специальная рабочая группа в Администрации Президента РФ.
Развитие системы технического регулирования в стране решается путем принятия законодательных актов в области технического законодательства, под которым понимается совокупность правовых норм, регламентирующих обязательные технические требования к объектам регулирования.
Разработка и обсуждение основополагающего федерального закона «О техническом регулировании» продолжались несколько лет. Его принятие положило начало реорганизации всей системы стандартизации и сертификации, которая была необходима для устранения технических барьеров в торговле и для развития бизнеса в стране. Данный закон концептуально изменил подходы к управлению и внедрению новых технологий и материалов, к процессам стандартизации, сертификации и другим вопросам повышения эффективности российской экономики.
Принятый закон «О техническом регулировании» во многом реализует систему, которая взята из Европейского союза. Особенность нашей и европейской системы состоит в том, что в системе присутствует два уровня норм: первый уровень норм формулируется в технических регламентах. Требования данных норм являются обязательными нормами прямого действия. Для исполнения технических регламентов формируется перечень стандартов и сводов правил – это второй уровень норм.
Одной из важнейших составляющих административной реформы и в том числе реформы технического регулирования является создание новой системы государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований в отношении продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Проводимая в стране реформа вызвала серьезное сопротивление, а проект закона подвергся жесткой критике при публичном обсуждении. Да и после принятия закона было высказано множество нареканий к нему.
За неполные 20 лет действия закона в него внесено более 30 изменений через принятие федеральных законов. Но и сейчас ряд его положений вызывает критику. Далее мы рассмотрим некоторые из замечаний к положениям закона, высказанные специалистами.
Напомним, какое понятие вкладывается в термин «техническое регулирование» законодателем.
Техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (в ред. Федеральных законов от 01.05.2007 № 65-ФЗ, от 21.07.2011 № 255-ФЗ, от 05.04.2016 № 104-ФЗ) [1, с. 3].
Один из вариантов наглядного представления объектов и субъектов технического регулирования представлен на следующем рисунке.

Система технического регулирования в Российской Федерации

Положения федерального закона «О техническом регулировании» и система технического регулирования в нашей стране неоднократно рассматривались на различных форумах и конференциях, об изменениях в системе регулярно сообщается в СМИ и отраслевых журналах.

Сегодня систему технического регулирования составляют:

• Конституция Российской Федерации (ст. 71, ст. 79, ст. 15 и др.)
• Федеральный закон от 27.12.2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании»
• ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации»
• ФЗ «Об обеспечении единства измерений»
• ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»
• ФЗ «Об аккредитации»
• ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»
• ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»
• ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
• ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
• Международные соглашения, регулирующие вопросы ТР
• Нормативно-правовые акты Правительства РФ в области ТР
• Документы в области технического регулирования, утвержденные уполномоченными органами федеральной власти

Принципы технического регулирования

Принципы сформулированы в статье 3 закона. Принципы технического регулирования направлены на развитие национальной экономики, ее материально-технической базы; применение единых правил установления требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; формирование системы и правил аккредитации, исследований и измерений; обеспечение независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе потребителей; создание доверия у потребителей и изготовителей к оценке соответствия.
С 2004 года в нашей стране разрабатываются новые технические документы – технические регламенты, которые устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. При этом очень важна гармонизация принимаемых документов с международными стандартами.
В настоящее время действуют около 60 технических регламентов в целях защиты жизни и здоровья граждан; имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, охраны окружающей среды; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей; обеспечения энергоэффективности и ресурсосбережения.

Особенности технического регулирования в строительстве

Одним из активных оппонентов принятия закона в предложенной редакции был Госстрой РФ, что было вызвано рядом объективных причин, в том числе и спецификой объектов технического регулирования в строительной отрасли.

В результате удалось убедить руководство страны в необходимости введения изменений в закон.
Статья 5.1. Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений (введена Федеральным законом от 30.12.2009 № 384-ФЗ).
Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [1, с. 5].

Техническое регулирование в Российской Федерации. ХХ лет. Итоги

В развитие положений ФЗ «О техническом регулировании» в нашей стране был принят ряд новых законов, внесены изменения в действующие законы.
В 2015 году был принят ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [4]. Закон регламентирует цели, принципы и правила по стандартизации, под которой подразумевается деятельность по разработке, утверждению, изменению, отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации.
Основными приоритетами государственной политики в сфере стандартизации являются социальная сфера, разработка стандартов в приоритетных отраслях экономики, а также для целей импортозамещения. Закон регламентирует цели стандартизации: содействие социально-экономическому развитию РФ; содействие интеграции РФ в мировую экономику и международные системы стандартизации в качестве равноправного партнера; улучшение качества жизни населения страны; обеспечение обороны страны и безопасности государства; техническое перевооружение промышленности; повышение качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышение конкурентоспособности продукции российского производства [4, ст.7 - 8].
Необходимо отметить, что применение предприятиями и организациями документов по стандартизации позволяет повысить уровень качества и уровень безопасности продукции, работ и услуг, облегчает внедрение новых технологий и материалов в производстве; обеспечивает совместимость и взаимозаменяемость продукции; рациональное использование ресурсов, способствует устранению технических барьеров в перемещении продукции (торговле); позволяет снизить производственные издержки.
В 2020 году были приняты ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [5, 6].
В течение последних лет в журнале «Оконное производство» велась рубрика «Технического регулирования», сообщалась информация о так называемой «регуляторной гильотине» и изменениях в системе технического регулирования [5, 6].

Общие итоги действия закона

Закон «О техническом регулировании» актуален для российской экономики и призван урегулировать отношения в одной из важнейших областей хозяйственной деятельности – области технического регулирования – и достичь уровня стран с развитой рыночной экономикой. Сфера применения закона достаточно широка. Техническое регулирование охватывает стандартизацию, подтверждение соответствия, аккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий, государственный контроль (надзор), некоторые таможенные вопросы, организацию информационного обеспечения, порядок финансирования и пр.
Это говорит о принципиальной важности и значимости закона при формировании правовой системы России.
Вместе с тем закон не лишен недостатков. Отметим некоторые недостатки закона, отмеченные специалистами, работающими в области стандартизации, аккредитации, обеспечения качества и подтверждения соответствия. При этом специалисты выражают уверенность, что недостатки будут устранены при внесении в действующий закон последующих дополнений и изменений.

1. Собственно текст и положения федерального закона:

• Текст закона постоянно обновляется в соответствии с изменением текущей ситуации в стране и развитием экономики и международным положением.
• Положения закона учитываются в принимаемых законах. В развитие закона принят ряд новых законов.
• Область действия рассматриваемого закона определена указанными в нем объектами правового регулирования и воплощена в системе понятий, составляющих терминологическую основу закона. Закон регулирует правоотношения, связанные с четырьмя весьма значимыми и равноправными по отношению друг к другу объектами правового регулирования (ст. 1): продукцией; процессами производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее процессы); работами; услугами.

Понятие техническое регулирование охватывает все четыре объекта правового регулирования (продукцию, процессы, работы и услуги), а понятие технический регламент ограничивает техническое регулирование продукцией, в том числе зданиями, строениями и сооружениями, процессами производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Создается впечатление, что на работы и услуги технических регламентов не будет, т. е. закон не относит их к объектам, для которых необходимо установление обязательных для применения и соблюдения требований. С cокращением законодателем числа объектов технического регулирования в понятии технический регламент трудно согласиться, иначе работы и услуги не были бы предметом закона о техническом регулировании.

• Терминологическая база и понятийный аппарат. Назвав объекты правового регулирования, законодатель создает соответствующую терминологическую базу, которая должна обеспечить правильное понимание и применение всеми субъектами правоотношений понятий, терминов и определений, относящихся к регулируемой области деятельности. Однако при изучении терминологической базы закона (ст. 2) обнаруживается ряд недостатков: она не охватывает все вышеназванные объекты правового регулирования. Кроме того, понятия, термины и определения не всегда достаточно строги и точны и нуждаются в серьезной корректировке и доработке.
• В законе есть определение термина «продукция», но нет определений ряда других терминов, указанных в сфере применения закона. Например, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также понятий работа, услуга, минимально необходимые требования, объект технического регулирования. Вызывает вопросы определение понятия «безопасность» через термин состояние и риски («промышленная безопасность» – есть четкое определение).
• Есть несостыковки положений в части подтверждения соответствия и т. д.
• Есть вопросы по ответственности различных органов государственной власти и федеральному органу исполнительной власти в области технического регулирования.
• В положения стандарта по предложениям специалистов внесены корректировки, устраняющие неточности и ошибки (например, п. 7 ст. 7).

Выводы: ФЗ «О техническом регулировании» при всей его значимости и актуальности не лишен недостатков и нуждается во внесении дополнений и изменений для их устранения. Но закон есть закон, и его требования необходимо исполнять.

2. Функционирование системы технического регулирования

В целом, несмотря на полярные мнения, и противники, и сторонники закона «О техническом регулировании» признают необходимость реформирования сложившейся за многие десятилетия системы технического нормирования. А реформировать такую огромную и прочно укрепившуюся систему без ошибок и в одночасье нельзя.
Закон юридически закрепил основы проведения реформы технического регулирования, целью которой является обеспечение эффективности регулирующего воздействия государства и устранение необоснованных препятствий для деятельности экономических механизмов с учетом необходимости соблюдения и защиты законных прав и интересов общества и государства.
Модернизация основных элементов системы технического регулирования продолжается на постоянной основе. Закон и вся система технического регулирования в стране постоянно обновляются и совершенствуются.
За прошедшее время было принято 31 изменение к закону № 184-ФЗ, в т. ч. концептуальные изменения в мае 2007 г., направленные на сближение с международной (прежде всего европейской) практикой технического регулирования, введение принципа «презумпции соответствия» требованиям технических регламентов (ТР) при условии соответствия стандартам, включенным в их доказательную базу. Это принципиально трансформировало отношение к институту стандартизации и практически запустило процесс разработки ТР РФ.
С 2011 г. в рамках создания Таможенного союза (ТС), а с 2015 г. – Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на базе межгосударственных договоров ведутся разработка и принятие на наднациональном уровне ТР ЕАЭС (ТС). Созданная система технического регулирования ЕАЭС основана на положениях Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.

3. Достигнуты ли цели и поставленные задачи?

• Старая система ТР выведена из правового поля
• Создана новая система ТР, которая частично гармонизирована с европейской и международной системами
• В целом необходимость реформирования советской системы технического регулирования признана обществом и специалистами. А реформировать такую огромную и прочно укрепившуюся систему без ошибок и в одночасье нельзя
• Реформа заложила основы для модернизации основных элементов системы применения технических требований: разработки и принятия обязательных требований, процедур подтверждения соответствия, механизмов государственного контроля (надзора), систем аккредитации лиц и органов, участвующих в процедурах подтверждения соответствия

4. Нерешенные задачи в области ТР строительной отрасли:

• Отсутствует стратегия развития строительной отрасли
• Не разработан технический регламент на строительные материалы
• Своды правил не соответствуют требованиям времени
• Актуализация стандартов проводится несвоевременно и не всегда качественно
• Имеет место смешение межгосударственных и национальных стандартов
• Нет четкого взаимодействия профессионального сообщества и министерств. Предложения профессионалов зачастую ложатся «под сукно»
• Нормированием в области строительства занимаются 46 ТК. В результате несогласованность, дублирование, отсутствие системного подхода. Реорганизация деятельности ТК и их координация «буксуют». При этом нормативы не только не всегда увязаны между собой, но порой содержат ошибки
• Довольно часто главным аргументом принятия стратегически важных решений является экономическая необходимость, но нельзя жертвовать безопасностью строительства и граждан в угоду экономическому состоянию строительного комплекса
• Минстрой России должен создать координационный совет по техническому регулированию, который отрасли давно обещан, и отказаться от попыток лично рулить техническим регулированием строительной отрасли
• По заключению экспертов Общественного совета при Росстандарте уровень принимаемых нормативно-технических актов в целом весьма низкий, потому что изначально не задаются требования к этим документам. И что самое плохое, за написание и принятие низкокачественных стандартов НИКТО не отвечает – ни разработчики, ни ТК, ни Росстандарт. В законодательстве такая ответственность сегодня не прописана
• В целом же можно сказать, что развитие технического регулирования в строительстве движется разнонаправленно – и даже принятие радикальных решений не способствует унификации и стандартизации самой работы над стандартами. И тем более, что рассуждения о добровольности стандартов вовсе не означают, что их не нужно исполнять

Что дальше?

Несмотря на видимые улучшения ситуации в области технического регулирования в строительстве все еще существуют нерешенные проблемы, и к ним добавляются новые.
В настоящее время очень остро стоит вопрос обеспечения взаимосвязи и координации технического регламента о безопасности зданий и сооружений и других смежных законодательных и нормативных правовых актов.
В этой сфере действуют Градостроительный кодекс РФ, законы «Об энергосбережении…», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», приняты шесть ТР, напрямую устанавливающих требования к объектам строительства: ТР о требованиях пожарной безопасности, о безопасности лифтов и др.
В результате дублирования требований, установленных в ФЗ № 384 и других актах, возникают новые административные барьеры, ограничивается применение новых проектных решений, прогрессивных строительных материалов и изделий.
В настоящее время идет активное формирование нормативно-правового поля в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве (СНГ, ЕАЭС, ЕЭП, ТС). В этих объединениях принят ряд соглашений, рекомендаций, концепций в области технического регулирования. Однако в некоторых случаях отдельные положения этих документов либо противоречат, либо просто не корреспондируют друг с другом.
Только активная позиция профессионального сообщества может повлиять на приведение положений соглашения в соответствие с международными принципами регулирования в строительной области и выбор оптимального варианта решения. В настоящее время предложения строительного бизнес-сообщества, НОСТРОЙ и РСПП, поддержанные в том числе профильными министерствами стран – участниц ТС, привели к тому, что Правительство РФ приняло решение об оперативной разработке изменений в базовое соглашение, учитывающих особенности технического регулирования в строительстве.
В случае принятия этих изменений необходимо будет провести масштабную работу по актуализации и разработке межгосударственных строительных норм и правил, межгосударственных стандартов на строительную продукцию.
Подводя итоги, можно констатировать, что при активном взаимодействии профессионального сообщества и государства в РФ в целом создана система технического регулирования в строительстве и активно развивается ее нормативно-техническая база.
Сегодня главная задача – взяв лучшее, что наработано международной и региональной практикой, сохранить на уровне Таможенного союза и ЕАЭС принципы технического регулирования в строительстве, уже применяемые на национальном уровне, и совершенствовать национальную и межгосударственную нормативную техническую базу в строительстве.
Мир вступает в крупнейшую технологическую трансформацию, в основе которой лежит сочетание массового выпуска стандартизированных товаров и гибкого высокоэффективного производства индивидуализированной продукции на основе современных цифровых и смежных сквозных технологий, принципов зеленой экономики.
Для успешного ответа на вызовы технологической революции необходим комплекс решений и действий в самых разных областях и сегментах промышленности и управления. Одним из наиболее значимых инструментов является система технического регулирования и стандартизации. Этот важный элемент инфраструктуры экономики обеспечивает общество основным массивом текущих и перспективных технических требований к продукции, услугам, системам, а также формирует и реализует правила, которые регулируют их доступ на рынок.
В стране должна функционировать адекватная современная модель в сфере технического регулирования.

Список литературы
1. ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»
2. ФЗ от 29.12.2004 № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации»
3. ФЗ от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»
4. ФЗ РФ от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»
5. ФЗ от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»
6. ФЗ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»
7. ФЗ от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
8. ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»

Краткий перечень статей в журнале «Оконное производство»:

• «Строители закрывают «белые пятна», выпуск № 59
• «Система стандартизации СПК и «регуляторная гильотина», выпуск № 62
• «Весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем …» К вопросу о «регуляторной гильотине» и системе стандартизации СПК.
• «От оконного блока к окну», выпуск № 63
• «Гильотина пришла в движение», выпуск № 63
• «Программа национальной стандартизации и стандарты для оконной отрасли», выпуск № 64
• «Гильотина ускоряется», выпуск № 64
• «Производство окон – что и как?», выпуск № 65
• «Добровольная обязательность стандартов или новые «жертвы регуляторной гильотины» и стандарты для оконной отрасли», выпуск № 67
• «Оконные блоки должны… изготавливаться по конструкторской и технологической документации…», выпуск № 68
• «Производство окон – что и как? Конструирование и изготовление оконных блоков (продолжение, начало в выпусках 65 и 68)», выпуск № 70

Черненко Е. Н., Миков В. Л., к. ф.-м. н.